UE-AFRIQUE : l’inutile lutte contre l’OMC

Plutôt que de gâcher toute son énergie contre l’OMC ou contre les négociations avec l’UE, l’Afrique gagnerait à mieux s’intégrer dans le jeu, explique El Hadji A. Diouf, expert des politiques commerciales, basé à Genève d’où il observe la naissance d’un nouvel ordre commercial, certes complexe, mais moins injuste, moins déséquilibré que les rapports unilatéraux avec les ex-colonisateurs, écrit-il, en résumé, dans le livre qu’il vient de faire paraître, “L’Afrique et le droit à la différence dans les négociations commerciales internationales : OMC, APE, Intégration régionale».

La question cruciale est comment sortir notre continent de la marginalité.

El Hadji A. Diouf est Directeur du Programme sur les Accords de Partenariat Economique (APE) et le Régionalisme au Centre International pour le commerce et le développement durable (ICTSD) basé à Genève.

L’idée centrale de son ouvrage « tourne autour de la possibilité d’aménager, à l’OMC, un régime juridique spécial aux pays africains, qui leur permette de faire face à leurs contraintes économiques intérieures, avant de se lancer dans une libéralisation intégrale. Cette exigence de flexibilités est aussi applicable aux Accords de Partenariat Economique en négociations entre les pays africains et l’Union Européenne, ainsi que dans les processus d’intégration régionale sur le continent ».

M. Diouf est d’accord pour estimer que l’Afrique rencontre encore des difficultés à s’intégrer dans le système commercial mondial. «Le constat est presque évident. Elle n’a pas su tirer profit des importantes préférences commerciales accordées par l’Europe depuis le milieu des années soixante dix. Et les flexibilités que lui offraient le système du GATT n’étaient pas opérationnelles. Ses parts dans le commerce mondial déclinent et les quatorze premières années de fonctionnement de l’OMC restent mitigées pour elle. Les règles communes applicables à tous les autres membres développés ne lui sont pas adaptées du fait de ses difficultés économiques persistantes.

Les règles spéciales constituées par le traitement spécial et différencié sont le plus souvent cosmétiques, ne concernent que les délais de transition et l’assistance technique et ne se focalisent pas sur les questions de fond ».

Il ne croit pas que miser sur une entrée en vigueur différée des règles du commerce international favorisera la mise en œuvre de réformes structurelles capables de changer les politiques et les comportements commerciaux des pays africains. « Dans quelques années, les règles communes leur seront appliquées sans qu’ils ne soient prêts à une ouverture intégrale de leurs marchés ».

M. Diouf explique à medafrique.info le contexte commercial dans lequel se débat aujourd’hui l’Afrique et d’abord sur les raisons de sa marginalisation.

Pour les pays africains, le système commercial international se confondait avec les régimes préférentiels non réciproques qui lui étaient accordés. Dans la mesure où ce régime était dérogatoire et était plus favorable que ce qui se négociait entre autres partenaires commerciaux, les pays africains ne s’intéressaient pas vraiment aux règles à vocation multilatérale qui ne pouvaient qu’éroder les préférences commerciales déjà acquises.

C’est pour cette raison qu’on peut dire qu’une grande part de la réticence des pays africains à s’intégrer dans le GATT/OMC a trait au passé colonial et à la profusion des monocultures sur le continent, à la dépendance à l’égard des recettes tarifaires dans l’édification et la gestion des États nations balbutiants, aux politiques de substitution aux importations et à la crainte d’être les grands perdants dans des conditions d’échanges commerciaux internationaux régies par la non-discrimination.

Cette marginalisation tient aussi au fait que les pays africains n’ont jamais eu aucune possibilité de participer à l’élaboration des règles commerciales internationales. C’est de ce point de vue qu’on peut parler d’un unilatéralisme concerté entre les deux grandes puissances mondiales que sont les Etats Unis et les Communautés Européennes. Tous les grands accords commerciaux ont résulté de compromis bilatéraux de ces deux parties qui, lorsqu’elles s’entendent, prennent en compte prioritairement leurs intérêts.
La marginalisation de l’Afrique ne prendra fin que quand elle pourra inscrire ses préoccupations au top de l’agenda de l’OMC.

Il me semble qu’il y a eu trois phases importantes dans le processus de négociations des APE.

Une première phase d’indifférence quasi générale – qui va de 2002 à 2004 environ - durant laquelle l’Europe et les pays africains ont défini les modalités et le calendrier de négociation.

Ensuite, une deuxième phase d’éveil de la société civile qui a culminé avec le mouvement « Stop APE ». Les contestations visaient le contenu des agendas de négociations avec le rejet d’accords commerciaux sur des thèmes sensibles comme les marchés publics, l’investissement, la concurrence, la propriété intellectuelle etc.

Il s’agissait d’un rejet de principe de tout accord commercial non réciproque entre deux partenaires aux forces économiques déséquilibrées. Il me semble aussi, qu’inconsciemment, la société civile avait peur d’une possible négociation à rebours, à l’image de ce qui a été fait avec les accords de l’OMC quelques années auparavant. La plupart des pays africains ne s’étaient rendu compte du méfait de certains accords qu’après les avoir signés et au moment de les mettre en œuvre.

La troisième phase est celle que nous vivons présentement, marquée par un consensus autour de la « nécessité » d’arriver à un accord commercial avec le partenaire historique européen. On n’est plus dans le rejet, mais dans la recherche d’un accord le plus équilibré et le plus juste possible dans la prise en charge des intérêts des deux parties.

De ce point de vue, la rapide prise de conscience sur les effets négatifs possibles des APE a au moins garanti un processus de négociation plus dense, plus long et des efforts de l’élaboration d’argumentaires techniques qui tiennent compte des intérêts des pays africains.

Je suis en phase avec cette dernière posture. Les APE ne sont pas mauvais en soi. Mais il faut veiller à ce que les disparités économiques soient juridiquement ajustées pour arriver à des accords équilibrés. C’est ce que nous avons appelé l’inégalité juste qui permettra au droit de proposer une dualité de règles justes, mais différentes selon les catégories de développement des partenaires. C’est toute la problématique de la prise en compte des questions de développement dans les APE

Le problème posé par la réciprocité dans les APE vient de la difficulté d’interprétation de l’article XXIV du GATT/OMC qui a été mis en place à un moment, en 1947, où les accords commerciaux régionaux (ACR), entre pays développés et pays en développement, n’étaient pas encore une réalité économique captée par le droit. Or ces nouveaux APE auront une forme inédite. Ils seront des accords mixtes, conclus entre des pays développés et des pays en développement.

Cet article XXIV, qui régit les ACR, n’a rien prévu pour ce genre d’ACR mixte. Il se pose alors le problème du régime juridique à lui appliquer. Faut-il avaliser les interprétations classiques qui ne prennent pas en compte les intérêts des pays en développement ? Comment Faut-il appréhender ce vide juridique? Comment prendre en compte la mixité des APE et prévoir des asymétries en faveur des pays africains? La réciprocité doit elle dorénavant être la règle ?

Ces questions ne sont pas résolues par les interprétations classiques et les réponses données tendent à omettre les intérêts particuliers des pays africains. J’ai proposé une interprétation novatrice qui tourne autour de deux analyses. D’abord, que le seul consensus dans l’interprétation de l’article XXIV est qu’il n’y pas de consensus. Ensuite que si rien dans le droit dans la réglementation n’autorise des flexibilités supplémentaires pour les pays africains, rien ne l’interdit non plus. L’OMC étant une organisation fonctionnant suivant le droit anglo-saxon dans lequel ce qui n’est pas expressément interdit doit être considéré comme autorisé.

Au final, l’acceptation de la réciprocité intégrale pour les pays africains, dans les APE, serait une erreur stratégique. Il y a aussi des éléments de bon sens cette position. Et ce n’est pas par hasard que l’Europe a d’ores et déjà offert une ouverture de son marché à 100%, en sachant que les pays africains n’iront pas au delà de 80 %. C’est une consécration empirique de la non-réciprocité dans les APE.

L’approche continentale est séduisante, mais elle devrait reposer sur des pré-requis qui ne sont pas satisfaits pour le moment. Il l faut au préalable que l’UA soit érigée en Union douanière ou en zone de Libre Echange. En l’état, elle n’est l’une ni l’autre, mais plutôt une superposition d’entités sous régionales qui elles, pour la plupart, remplissent ces conditions légales et institutionnelles.
Une négociation qui respecterait le parallélisme des formes institutionnelles ne pourrait prospérer que dans un cadre strict de coopération au développement et non commercial.

L’écueil pouvait être évité de deux manières. D’abord en n’avalisant pas systématiquement les découpages régionaux proposés par l’UE (qui) ne correspondent pas à des réalités économiques et commerciales concrètes. Les régions APE ne sont circonscrites ni aux organisations d’intégration existantes ni aux communautés économiques régionales mises en place par l’UA.

Ensuite, et au-delà des incohérences du découpage régional, il faudra favoriser des positions de négociations consensuelles sous la forme de benchmarks et sous l’égide de l’UA. Cela aurait permis d’harmoniser les positions sur au moins les questions cruciales des APE.

L’UA s’y est essayée en 2008/2009 en proposant un modèle (template) qui reste pertinent, mais qui est peut être arrivé à un moment où les différentes régions étaient à des phases avancées de leurs négociations.

Je pense qu’en matière de TSD, le grand handicap des pays africains est de souffrir d’une rivalité économique sourde entre pays développés et pays en développement d’un niveau de compétitivité supérieur (les pays émergents comme le Brésil, l’Inde ou la Chine). Les premiers rechignent à accorder aux seconds des flexibilités qui les rendraient économiquement plus viables et plus aptes à leur prendre des parts de marchés.

La catégorie des pays en développement étant d’un flou indescriptible, la solution viendrait de leur différenciation sur la base de critères socio-économiques objectifs et vérifiables. Les pays en développement ne sont pas une catégorie juridique crédible à l’OMC, et ne répondent plus à la réalité de l’époque du TSD balbutiant des années soixante dix.

La première différenciation au niveau du GATT résultait d’une approche pragmatique qui constatait que les pays industrialisés devaient accorder aux autres les possibilités de rattraper leur retard économique. Je pense qu’il est arrivé le temps d’une deuxième génération de différenciation qui épargne les extrêmes – pays développés et PMA - pour formaliser les inégalités économiques entre pays dits en développement. A cet égard, la jurisprudence de l’OMC a soulevé des lueurs d’espoirs, en adoptant une interprétation originale des conditions d’application de la clause NPF (Nation la Plus Favorisée, ndlr), et en envisageant une différenciation entre pays en développement. Je pense qu’il s’agit là d’une brèche pour l’Afrique qui dispose de plusieurs spécificités sociale, politique et économique pour justifier une application différenciée de préférences commerciales.

On a toujours le choix de négocier ou de ne pas négocier. Mais à partir du moment où les feuilles de route ont été agrées entre les deux parties, il y a eu comme une obligation de négocier mais qui n’induit pas une obligation d’arriver à des accords.

L’intégration de la dimension développement dans les APE est assez inédite. Elle associe le commerce et le développement dans une configuration différente de celle des Conventions de Lomé dans lesquelles l’aide restait unilatérale et volontaire. Elle deviendrait un élément obligatoire d’un accord de commerce et ne dépendrait plus d’une volonté unilatérale.

Il est même impropre de parler d’aide. Il s’agit d’un programme de développement à incorporer dans les APE. En vérité, tant que les pays africains acceptaient les accords commerciaux sans se soucier de la prise en compte de leur propre intérêt, l’aide au développement opérait, pour l’occident, comme un geste de bonne conscience compensatoire.

L’éveil commercial des pays africains dans les négociations commerciales internationales a changé la donne. Les niveaux régional et multilatéral de ces négociations sont fortement imbriqués et ne donnent plus à l’Europe la garantie de concessions commerciales automatiques. Dès lors, l’aide compensatoire est devenue un argument subtil de négociation, subrepticement brandie à chaque fois que les pays africains ont tardé à rallier les positions attendus d’eux, favorisant ainsi la prise en otage de la coopération au développement par le commerce. L’aide est unilatérale, volontaire et situationnelle. Le commerce est plus contractuel, plus normatif et s’inscrit dans un régime systémique articulé autour des principes de l’OMC.

Logiquement, la dimension développement pourra différer les effets économiques néfastes des APE. Elle ouvre un délai supplémentaire d’ajustement qui pourrait permettre aux pays africains d’être plus compétitifs avant de se lancer dans une libéralisation intégrale.

Contrairement à ce qu’on pourrait penser, je trouve que le système multilatéral offre plus de garanties et de protections que les accords bilatéraux. Le système à au moins le mérite de proposer un ordre perfectible à travers une œuvre commune de règlementations concertées, quoique imparfaites. Il permet aussi d’extirper les pays vulnérables de l’inégalité de principe qui gouverne les relations strictement bilatérales qui sont de plus en plus, du moins en partie, un transfert vers un terrain bilatéral plus malléable, des mandats prohibés à l’OMC. Les grands pays commerciaux finissent toujours par obtenir par la voie bilatérale ce qu’ils n’ont pas pu obtenir par la voie multilatérale.

Il reste que le système de l’OMC est complexe avec des règles parfois déséquilibrées. Mais l’un des avantages de l’OMC est de proposer un flux continu de négociations qui peuvent permettre de changer la situation en vigueur. Malheureusement, la longueur du cycle de Doha montre que les changements ne sont pas aussi simples qu’on pourrait le penser. Mais mieux vaut être dans le système et espérer le changer qu’en dehors.

Certains détracteurs de l’OMC qui plaident pour les pays en développement jubilent quand les négociations sont dans l’impasse, mais c’est oublier que le statu quo, dans presque tous les accords, est en défaveur des pays en développement. Ils ont donc intérêt à ce que les choses bougent pour que les règles puissent être corrigées.

Il ne sert à rien d’être pour ou contre l’OMC et le système qui est construit autour. C’est déjà un fait qui n’a pas besoin d’approbation. Il faut travailler à pouvoir tirer son épingle du jeu. Il faut s’impliquer activement dans le processus, comprendre les enjeux, élaborer des stratégies de négociations et un argumentaire technique à l’appui de ses intérêts commerciaux.

Dans le contexte actuel, les pays africains ne doivent pas avoir de complexe à demander un TSD (Traitement spécial et différencié). Ce n’est une charité. La différenciation est nécessaire pour tenir compte de leur existence récente et de la structure de leurs économies.

Leur demander une ouverture intégrale de leur marché revient à leur dénier toute politique industrielle ou agricole d’abord orientée vers la satisfaction des besoins primaires au niveau local. Je suis pour une Afrique digne et debout, mais je plaide pour le TSD qui n’est pas l’équivalent de la discrimination positive qu’on peut trouver dans d’autres domaines.

Toutes les politiques publiques élaborées par les pays africains doivent d’abord s’orienter vers la recherche du développement. Le commerce en est un outil parmi tant d’autres. Mais c’est un outil important. L’ordre économique international doit tenir compte de l’interdépendance entre tous les problèmes, politiques économiques, énergétiques, agricoles etc. Pour s’ouvrir au monde, il faut d’abord consolider les acquis intérieurs à travers des politiques sectorielles cohérentes. Le système commercial offre d’ailleurs certains outils de protection, pour ne pas dire de protectionnisme, aux PMA. Il y a les mesures de sauvegardes, la faculté de ne pas ouvrir son marché dans certaines conditions etc. Mais ces outils ne sont pas toujours utilisés à bon escient.

Au-delà des mesures de défense commerciales, les pays africains comprennent mieux les enjeux d’un accès effectif au marché. Ils utilisent de plus en plus l’OMC pour promouvoir des stratégies d’accès aux marchés qui favorisent leurs exportations vers le reste du monde. L’Initiative sectorielle sur le coton lancée par le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad en est une parfaite illustration. Ces évolutions expliquent l’intérêt accru suscité par la participation des pays africains au système commercial multilatéral sous l’angle du droit et des politiques de l’OMC. Même si le dossier du coton cité n’a pas encore connu un aboutissement heureux pour ses initiateurs.

La situation est bien meilleure que celle d’il y a quelques années. Il ne faut pas oublier que l’Afrique n’a pas été très active durant la période du GATT et que l’OMC est encore une organisation toute récente. Les ressources humaines n’étaient donc pas préparées à faire face à ces dossiers d’une complexité certaine. Avec d’autres organisations, nous avons, à ICTSD, essayé de jouer notre partition dans le processus de renforcement des capacités des pays africains dans les négociations commerciales en organisant des Dialogues sur tous les thèmes de négociations et en commissionnant des études techniques qui facilitent la compréhension des enjeux et l’élaboration de positions conséquentes.

Dans le processus actuel des APE, nous sommes présents dans les différentes instances concernées pour évaluer les accords intérimaires signés et aider à bâtir les argumentaires techniques pour la suite. Et les progrès en termes de capacités sautent aux yeux. Il y a encore quelques années, quand j’organisais une conférence en Afrique, mon casse tête principal était de trouver des experts sur le continent pour présenter des communications. Il fallait toujours recourir à l’expertise extérieure. Ce problème sera bientôt derrière nous.

Avec la collaboration de toutes les organisations travaillant sur le commerce, les ressources humaines du continent commencent à atteindre une masse critique avec l’éclosion d’expert dans tous les domaines. On peut d’ailleurs constater aisément, que dans certaines régions en tout cas, les APE sont mieux négociés que les accords de l’OMC. C’est un saut qualitatif important.
Partout sur le continent, on voit maintenant des Masters universitaires dédiées aux négociations commerciales. C’est un pari sur l’avenir qui donnera des résultats satisfaisants. Le fait aussi d’avoir vécu une expérience comme celle du dossier coton a été un excellent exemple empirique de renforcement des capacités. Nous apprenons tous de nos erreurs pour préparer l’avenir. Et cela, l’Afrique l’a définitivement compris.